농촌 지역 고령화와 과소화로 빈집이 늘어나고 있으며, 방치된 빈집이 지역사회에 부정적인 영향을 야기하고 있다. 이러한 상황에서 중앙정부와 지자체 차원의 빈집 정비·활용 정책을 구체화하고 소유자의 자발적 관리를 유도해야 한다는 주장이 제기됐다. 

 

이 같은 내용은 최근 한국농촌경제연구원(KREI, 원장 김홍상)이 ‘농촌 빈집 실태와 정책과제’연구를 통해 밝혔다. 연구책임자인 정문수 KREI 부연구위원은 농촌 빈집 실태를 다각도로 분석하고 빈집과 관련된 사회적, 법·제도적 여건을 진단해 농촌 빈집을 정비하고 활용하기 위한 정책과제를 제시했다. 

 

정부는 농촌 빈집 문제에 실효성 있게 대처하기 위해 2020년 ‘농어촌정비법’을 개정하여, 농촌 빈집 철거와 수리, 증·개축, 활용 등을 포함한 빈집 정비에 관한 방식과 절차, 수단을 구체화했다. 실제 농촌 지역에서 빈집 정비를 추진할 수 있는 사업으로 ‘농어촌정비법’에 근거한 ‘농어촌주택개량사업’과 귀농·귀촌지원사업의 일환으로 추진되는 ‘농촌빈집정비사업’이 있다. 이와 함께 지역개발사업의 맥락으로 농림축산식품부의 ‘일반농산어촌개발사업’과 국가균형발전위원회의 ‘취약지역생활여건개조사업’도 추진되어, 빈집 철거 및 수리, 리모델링 지원, 빈집을 활용한 임대주택 조성 등에 활용하도록 했다.

 

한편, 농림축산식품부는 ‘농어촌정비법’에 의거하여 매년 농촌 빈집 관련 정보를 구축·제공하는 농촌빈집실태조사를 추진하고 있는데, 빈집에 대한 기준이 모호하고 조사자의 주관적 판단이 개입하기 쉬워, 실효성 있는 정보를 제공하지 못하는 것으로 나타났다. 또한, 최근 지방분권 추세에 따라 지자체가 농촌 빈집을 포함한 주거 정책 부문을 담당하고 있지만, 정책 주체의 역할과 범위가 구체화되지 않고, 부서별로 담당 업무가 분산되어 있으며, 지역 빈집정보가 제대로 구축되지 않아 지자체 행정에 혼란을 야기하고 있다.

 

연구진은 또한 ‘한국전력공사 전력데이터 개방포털시스템’에서 제공하는 주택용 전력 계약 가구의 전력 사용량 자료(이하 한전자료)와 농림축산식품부의 ‘농촌빈집실태조사’를 활용하여 전국 빈집 실태를 분석했다. 이 중에서 한전자료에 따르면, 빈집을 매달 월 10kwh 이하로 전력을 사용한 가구로 설정할 경우, 2019년 말 기준으로 농촌 빈집은 260,524채로서, 전체 주택의 4.99%를 차지하는 것으로 추정된다. 

 

한편, 빈집은 농촌 지역 중에서도 취약지역에서 편중되는 경향이 있었다. 전국적으로 농촌 빈집 비율이 높은 광역지자체는 전북과 전남, 경북, 전남 순으로 농촌 지역이 많은 지역에서 빈집 비율이 높다. 읍 지역 보다는 면 지역에서 빈집 증가세가 두드러지며, 서비스 접근성이 취약한 지역에 빈집이 집중되는 경향이 있다는 것이다. 이에 대해 정 부연구위원은 “농촌 취약지역의 주거환경 개선 대책을 빈집 문제 해결을 위한 정책의 일환으로 다룰 필요가 있다”고 강조했다. 

 

정 부연구위원은 최근 ‘농어촌정비법’개정 이후 정부 차원에서 빈집 관련 정책 추진체계를 구체화하는 상황에서, 지자체와 농촌 지역사회가 농촌 빈집 문제에 공동으로 대응하도록 노력해야 하며, 중앙정부가 이를 지원할 수 있는 다양한 수단을 마련할 필요가 있다는 점을 지적했다.

 

우선, 지자체 차원에서 농촌 지역개발 및 주거 정책의 일환으로 빈집 정책 추진체계를 구축하도록 장려할 필요가 있다고 밝혔다. 또한 단순히 빈집 자체의 정비에만 국한하는 것이 아니라, 종합적인 농촌 주거환경 개선을 염두에 두고 빈집 혹은 철거 이후 나대지 등 빈집 관련 자산을 농촌 지역사회 개선을 위해 활용해야 한다고 말했다. 이를 위해서는 농촌 지역사회 주체들이 빈집정비사업을 추진하기 이전에, 빈집실태조사 항목이 포함된 종합적인 농촌 주거실태조사를 실시하도록 요청하는 것도 하나의 방법이라고 밝혔다. 

 

또한 지역사회 주체들이 빈집을 활용한 다양한 사업모델을 발굴하도록 정책 추진체계를 개선해야 한다고 제안했다. 농촌 주거를 개선하기 위해 활동하는 사회적 협동조합 등 지역활동 조직을 육성하고, 이를 통해 농촌 청년의 일자리를 확대하도록 지원해야 한다는 것이다.  지역 중간지원조직이 농촌 빈집 자산의 활용 및 주거환경 개선을 위해 활동할 수 있도록 주체 간 상호 협력과 다방면 연계를 위한 노력도 강조했다. 

 

소유자가 빈집을 자발적으로 관리하도록 지자체장의 정비 명령을 이행하지 않을 경우 이행강제금을 부과하며, 지자체가 행정조치를 적극적으로 수행하도록 지원하는 제도적 개선책의 마련도 제시했다. 

<요약자료>

 

농촌 빈집 실태와 정책과제

 연구 배경과 목적

▴농촌에 방치되거나 적절히 관리되지 못하는 빈집은 마을과 지역사회의 치안과 안전, 경관에 부정적 영향을 미친다. 농촌 빈집은 도시에 비해 노후주택이 많고, 난방과 단열 기능에 문제가 있으며, 대부분 철거해야 할 정도로 열악한 상태에 놓인 경우가 많다. 일부 활용 가능한 빈집 또한 주택을 사유재산으로 보는 사회적 인식과 주택 소유자 방치 등의 문제가 중첩되면서 제대로 활용되지 못하는 실정이다.

 

▴2020년 2월 개정된 「농어촌정비법」 등 빈집 정비·활용과 관련된 근거법이 마련되면서 빈집실태조사 및 철거, 정비사업 등 세부 정책 수단이 구체화되고 있다. 이러한 상황에서 정부와 지자체, 농촌 지역사회 등 이해당사자들은 농촌 빈집 문제의 개선 방안을 탐색하고, 관련 정책 추진체계를 정립할 필요가 있다. 이에 본 연구는 농촌 빈집 문제 해결을 위해 공공적 관점에서 개입과 규제의 논리를 제시하고, 공공정책으로서 농촌 빈집 정책의 방향과 정책 수단을 제시하고자 한다.

 

▴본 연구의 목적은 농촌 빈집 실태를 다각도로 분석하고 빈집과 관련된 사회적, 법·제도적 여건을 진단하여, 농촌 빈집을 정비하고 활용하기 위한 정책과제를 제시하는 것이다.

연구 방법

▴첫째, 농촌 빈집과 관련된 법·제도 및 정책 현황을 살펴보면서 「농어촌정비법」개정 이후 농촌 빈집 정비·활용과 관련된 정책 추진 실태를 파악하고, 지자체의 대응 태세를 진단했다.

 

▴둘째, 한국전력공사에서 제공하는 주택용 전력 계약 가구의 전력 사용량 데이터, 농림축산식품부의 ‘농촌빈집실태조사’ 등 통계자료를 활용하여 전국 단위에서 도시와 농촌의 빈집 발생 특성을 비교하고, 지역별 빈집 분포 현황 및 연도별 빈집 증가 추세 등을 분석했다.

▴셋째, 마을 단위 사례지역을 선정하여 빈집실태조사, 주민 설문조사, 빈집 소유자 설문조사 등을 수행하고, 국내에서 빈집 활용과 관련하여 정책적으로 참조할 필요가 있는 사업모델을 파악하여 성과와 문제점을 진단했다.

주요 연구 결과

 

 빈집 관련 법·제도 및 정책 현황

▴우리나라는 법률상 빈집 대책을 도시와 농촌으로 구분하여 추진하고 있으며, 빈집의 관리 및 철거를 유인하기 위한 직접적이고 일관된 세제조치는 없다. 빈집과 관련된 주요 제도로는 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 ‘소규모주택정비법’)과 「농어촌정비법」 등이 있다. 「소규모주택정비법」은「건축법」과 더불어 주로 도시에서 발생하는 빈집을 정책 대상으로 설정하며, 농촌에서는 「농어촌정비법」에서 빈집 정비 조항을 둔다. 2020년에 개정된 「농어촌정비법」에서는 ‘특정빈집’ 개념을 도입하여 정비가 필요한 빈집을 정의하고 소유자 등의 책임을 밝히는 등 빈집 정비·활용 방안을 구체화했다. 농촌 빈집에 대한 세제 조치는 부동산 정책의 틀 안에서 일부로 다루어지는 수준이며, 「조세특례제한법」에서는 도시민의 농어촌 소재 주택 소유를 촉진하기 위해 주택 투기의 대상에서 농어촌주택을 제외하는 규정이 있다.

 

▴우리나라에서 농촌 빈집 정비와 관련된 정책 및 사업은 다음과 같다. 우선 「농어촌정비법」에 근거한 ‘농어촌주택개량사업’ 및 귀농·귀촌지원사업의 일환으로 추진되는 ‘농촌빈집정비사업’이 대표적이다. 이와 더불어 지역개발사업의 맥락으로 농림축산식품부의 ‘일반농산어촌개발사업’과 국가균형발전위원회의 ‘취약지역생활여건개조사업’이 추진되고 있다. 일반농산어촌개발사업 중 농촌 빈집과 관련된 사업은 기초생활 기반 확충 차원의 빈집 철거 및 수리지원, 유휴시설 활용 임대주택 조성 등이 있다. 취약지역생활여건개조사업에서 빈집 정비는 철거 방식으로 제한되지만, 타 부처 사업과 연계가 가능하도록 마중물 역할을 한다. 농식품부의 농촌빈집실태조사에서는 파악된 빈집 정보를 귀농·귀촌종합센터 등 관계 기관에서 제공하고 있으나 농촌 빈집에 대한 실효성 있는 정보를 제공하지 못한다는 평가를 받고 있다.

 

▴농촌 빈집을 포함한 주거 정책 사무가 중앙정부에서 지자체로 이양됨에 따라, 각 지자체는 지역 여건에 맞추어 빈집 정비와 활용 정책을 수립하고 있다. 그러나 지자체 수준의 빈집 대책은 구체적인 역할과 범위가 명확히 제시되지 않고, 부서별로 담당 업무가 분산되어 있으며, 지역 단위 빈집 정보 구축이 원활하지 않아 혼란을 야기하고 있다.

 빈집 농촌 빈집 실태 분석 미치 시사점 

▴이 연구에서는 ‘한국전력공사 전력데이터 개방포털시스템’에서 제공하는 주택용 전력 계약 가구의 전력 사용량 자료(이하 한전자료)와 농림축산식품부의 ‘농촌빈집실태조사’를 활용하여 전국 차원에서 농촌 빈집 수와 변화 추세를 추정하였다. 한전자료에서는 빈집을 매달 월 10kwh 이하로 전력을 사용한 주택으로, 농촌빈집실태조사에서는 1년 이상 아무도 거주하지 않거나 사용하지않는 농촌 주택 또는 건축물로 정의하였다.

 

▴한전자료에 따르면 2019년 말 기준, 농촌 빈집은 260,524가구로 전체 주택의 4.99%를 차지하며, 2010년 이후로 2019년까지 약 26만 가구가 증가한 것으로 추정된다. 농촌빈집실태조사 자료에 따르면 2019년 기준 농촌 빈집은 55,750호로 전체 농촌 지역 일반 단독주택 수 기준 3.05%다.

 

▴한전자료를 기준으로 농촌과 도시의 빈집 비율을 분석하면, 농촌 지역의 빈집 문제가 도시보다 심각하다. 전국 빈집의 39.9%는 농촌에 있으며 빈집 비율이 도시보다 약 1.9배 높다. 농촌 중에서도 특히 면 지역은 읍 지역보다 빈집 비율이 높다. 면 지역의 빈집 비율은 6.48%로 읍 지역의 3.36%보다 약 2배 높다.

 

▴전국 시·도 중에서 전라북도와 전라남도의 빈집 문제가 가장 심각하다. 한전자료에 따르면, 2019년 기준으로 전라북도의 빈집 비율은 7.43%, 전라남도는 6.92%에 달한다. 농촌빈집실태조사에서도 전체 단독주택 수를 기준으로 한 빈집 비율은 전라북도가 4.82%, 전라남도는 3.42%에 이른다.

 

▴분석 결과에 따르면, 농촌의 빈집은 특정 지역이 아니라 농촌 지역 전반에서 광범위하게 발생하는 것으로 추정된다. 전형적으로 농촌 지역을 분류하는 기준이 되는 평야 지대, 도시 근교, 도서 지역 등 지리적 입지 특성의 차이가 농촌 빈집 발생과 증가에 영향을 미치기보다는 농촌 내 고령화·과소화의 영향이 크다는 것이다.

 

▴농촌 빈집은 농촌의 취약지역에 편중되는 경향도 발견할 수 있다. 각 시·군의 농어촌서비스기준 이행실태 결과에 대해 한전자료 및 농촌빈집실태조사 자료와의 상관관계를 분석한 결과, 빈집 비율이 높은 지역일수록 취약지역일 확률이 높다. 따라서 취약지역의 주거환경 개선 대책을 빈집 문제 해결을 위한 정책의 일환으로 다룰 필요가 있다.

 

▴빈집을 철거하거나 활용해야 하지만 철거나 활용에 동의한 소유자가 적다는 점도 문제이다. 농촌빈집실태조사에 따르면, 철거가 필요한 빈집 중 소유자가 철거에 동의한 비율은 23.7%, 활용 가능한 빈집 소유자가 활용에 동의한 비율은 10.1%에 불과하다. 따라서 빈집 문제의 해결을 위해서 소유자의 동의를 끌어내는 방안이 필요하다.

 농촌 마을사례 및 빈집 활용사례 조사

▴충북 증평군 연탄리, 전북 김제시 홍산리, 임실군 선거리, 경북 의성군 만리2리, 경남 함양군 월평리 등 5개 마을에 대한 사례조사 결과, 마을 내 기존 주민이 고령화로 사망하거나 요양시설로 거처를 옮기면서 빈집이 발생하고, 타 지역에 거주하는 자녀가 상속받아 관리가 소홀해지는 경향이 공통적으로 나타나고 있다. 또한 빈집의 물리적 상태나 조건이 불량하고, 부동산 가치가 낮아 방치되고 있다. 마을 내 빈집이 방치되는 주된 이유는 소유자가 빈집을 매매 또는 임대할 의사가 없기 때문이다. 이는 농촌 빈집을 정비·활용하는 데 주요한 장애 요인이 된다.

 

▴빈집의 관리 상황과 마을 주민의 인식은 마을별로 차이가 있다. 같은 집성촌이라도 빈집 관리 정도는 빈집을 상속한 출향 자녀들과 마을 주민들 간의 관계에 따라 상이하다. 빈집을 상속받았으나 출향한 자녀들이 마을 주민들과 사회적 교류를 유지하고 있는 선거리에서는 자발적인 빈집 관리가 상대적으로 양호하게 이루어지고 있다. 반면 연탄리는 폐축사나 공장 등 마을 내 환경·경관에 부정적 영향을 미치고 있어, 관련 시설을 정비하고 주거 환경 개선을 추진하는 방식으로 정부 혹은 공적 주체가 적극적으로 개입할 필요가 있다.

 

▴중앙정부 또는 지자체의 빈집 대응 실태를 진단한 결과, 빈집 관련 사업이 제대로 연계되지 않으며, 추진 주체 간 협력 및 역할 분담이 미흡하다. 현행 빈집 정비사업은 대체로 철거 위주로 추진되지만, 철거 이후 나대지는 대부분 방치되고 있다. 마을 주민들이 철거된 대지에 귀농인의 집, 마을체험시설을 조성하는 등 다양한 정부사업을 연계하여 마을 활성화에 기여하는 사례를 찾을 수 있었으나, 이는 일부에 불과하다. 이러한 마을공동체의 자발적 실천 활동을 체계적으로 지원하기 위한 중앙정부 및 지자체 차원의 노력이 절실하다. 특히 지자체는 빈집 실태 파악 및 철거·활용 대책 수립과 관련하여 여러 부서로 분산된사업 전반을 기획하고 업무를 일원화하는 등 정책 추진체계를 정비할 필요가 있다.

 해외 정책 사례 및 시사점

▴영국과 일본에서의 빈집 정책은 빈집의 물리적 상태와 빈집을 바라보는 사회적 인식, 주택 시장의 수급 구조에 영향을 받는다. 영국에서는 내구성이 강한 석조 주택이 많고 시장에 신규 주택 공급이 부족하여, 빈집 대책 또한 철거보다 활용 방안을 마련하는 데 중점을 둔다. 반면 일본은 목조주택이 많고 농촌 인구 감소에 따라 주택 수요가 부족하여 빈집 철거 방식에 중점을 둔다. 영국은 지역사회단체, 민간부문의 주택 수리 회사, 부동산업자 등이 공공부문과 파트너십을 형성하여 빈집을 수리하고 유통하는 정책 추진 체계를 갖추고 있다. 일본은 지자체 차원에서 민관협의체를 구성하여 빈집을 비롯한 지역 주거환경 개선 문제에 대응하고, 빈집은행을 운영하여 빈집 거래 및 임대 활성화를 꾀하고 있다. 제도와 관련해서 일본의 경우 「빈집대책특별법」에 근거하여 빈집 문제에 대한 종합적 대책을 수립·추진하고 있는 반면, 영국은 주택 및 주거환경 관련 법·제도와 정비 사업 등 기존 제도의 틀 안에서 빈집 대책을 수립하고 있다. 두 국가 모두 실질적인 빈집 대응 업무는 지자체가 담당하고 있으며, 빈집이 사유재산이지만 지역 주거환경에 미치는 부정적 영향을 감안하여, 빈집 방치 행위 등을 줄이기 위한 공적인 규제 수단을 갖추고 있다.

 정책 방향 및 개선 과제

▴첫째, 「농어촌정비법」 개정 등 정책 현안에 대응하여 정부 차원의 빈집 관련 정책 추진체계를 구체화한다. 지자체 차원에서 농촌 지역개발 및 주거 정책의 일환으로 빈집 정책 추진체계를 구축하도록 장려하고, 정부 차원에서도 빈집 정비계획 및 빈집정비사업 방안을 체계적으로 수립할 필요가 있다. 중장기적으로 농촌 주거환경 개선을 염두에 두고, 빈집 혹은 철거 이후 나대지 등 관련 자산의 종합적 활용 방안을 마련하기 위한 노력도 필요하다. 이러한 맥락에서 빈집정비사업을 고려하는 지역사회 주체들에게 빈집실태조사 항목이 포함된 종합적인 농촌 주거실태조사를 실시하도록 요청할 수도 있다.

 

▴둘째, 빈집 소유자가 빈집을 자발적으로 관리하도록 빈집정비사업 실시 및 실태조사 추진, 빈집정보시스템 구축 방안 등을 구체적으로 마련한다. 빈집 소유자가 지자체장의 정비 명령을 이행하지 않을 경우 이행강제금을 부과해야 하며, 지자체가 행정조치를 적극적으로 수행하도록 지원하는 제도적 개선책을 마련할 필요가 있다.

 

▴셋째, 농촌 지역사회와 민간부문의 자발적 실천이 활성화되려면, 지역사회 주체들이 빈집을 활용한 다양한 사업모델을 발굴하여 실행하도록 정책 추진체계를 개선할 필요가 있다. 농촌 주거 개선을 위해 활동하는 사회적 협동조합 등 지역활동조직을 육성하고, 이를 통해 지역 청년들의 일자리를 발굴하도록 지원하는 방안을 마련하도록 한다. 지역 중간지원조직이 농촌 빈집 자산의 활용 및 주거환경 개선을 위해 활동할 수 있도록 주체 간 상호 협력과 다방면 연계를 위한 노력이 필요하다.